Ketika Remy Prud’homme, seorang guru besar ilmu ekonomi pada Universitas Paris XII, menyampaikan kajiannya yang berjudul ”The Dangers of Decentralization” (1995), para peneliti mulai memperhitungkan sisi gelap dari otonomi daerah. Desentralisasi pemerintahan (lebih populer dengan sebutan otonomi daerah) yang saat itu mulai dikampanyekan sebagai pilar good governance ternyata tidak serta merta merupakan obat mujarab bagi negara-negara berkembang.

Judul kajian Remy Prud’homme menimbulkan dugaan ia seorang penyokong sentralisasi pemerintahan. Dugaan itu salah, terbukti ia kemudian menjadi lebih dikenal sebagai ahli strategi otonomi dan keuangan daerah. Preposisinya: otonomi daerah memang seperti obat, tetapi tak ada satu takaran yang pas untuk semua. Dosis yang berlebihan tidak hanya tak menyembuhkan bahkan membahayakan.

Dalam kajiannya, pembagian dana antartingkatan pemerintahan maupun antardaerah rentan friksi. Sulitnya membagi dana dengan adil selalu menjadi bayangan suram yang berpotensi membuat indahnya manfaat teoretis otonomi menjadi fiksi. Padahal otonomi daerah tidak bisa dijalankan tanpa pendanaan.

Ancaman Disparitas

Kekhawatiran Remy Prud’homme bukanlah sensasi di saat Bank Dunia dan UNDP sedang giat-giatnya mendorong otonomi daerah di seluruh dunia. Indonesia merasakan kerumitan itu pada saat-saat awal pelaksanaan otonomi daerah. Daerah-daerah yang kaya sumber daya alam menuntut pembagian yang lebih banyak. Tuntutan itu merupakan perwujudan kecemburuan daerah kepada daerah-daerah di Pulau Jawa yang dianggap diistimewakan selama era pemerintahan orde baru. Bahkan, beberapa daerah mengancam memisahkan diri, sehingga otonomi khusus dipilih sebagai jalan keluar.

Gejolak pemisahan diri kemudian memang mereda, tetapi pemberian ”hadiah” berupa dana otonomi khusus kepada daerah-daerah ”pemberontak” bisa menjadi ilham bagi daerah atau kelompok tertentu untuk ”ngambek” menuntut hal yang sama.

Ancaman disparitas ekonomi antardaerah tak dapat dielakkan. Jalan pintas dengan berbagai macam pungutan retribusi terpaksa dilakukan oleh daerah agar bisa survive. Tetapi alih-alih menyejahterakan rakyat, munculnya berbagai pungutan malah menyengsarakan dan menimbulkan ekonomi biaya tinggi.

Menurut Remy Prud’homme, desentralisasi fiskal dengan skema bagi-bagi kewenangan perpajakan merupakan ide terburuk dalam pembangunan ekonomi. Di Indonesia, ledakan lahirnya ratusan perda pungutan yang tumpang tindih menimbulkan keluhan dan memaksa pusat turun tangan untuk menganulir.

Skema alokasi dana ”bebas” dari pusat kepada daerah dinilai sebagai cara terbaik dalam desentralisasi fiskal. Dengan formula tertentu, DAU (dana alokasi umum) diharapkan akan menciptakan keadilan dan mengurangi kesenjangan antardaerah. Berdasarkan UU No. 33/2004, DAU ditentukan berdasar celah fiskal yang dihadapi daerah, yaitu selisih antara kebutuhan daerah dan kemampuannya menghasilkan. Daerah yang lebih kaya akan menerima DAU yang lebih sedikit dibandingkan dana yang diterima daerah minus.

Membagi Dana Minim

Pengalokasian DAU memberikan kesempatan kepada daerah untuk mengurus sendiri penggunaannya. Akan tetapi, PP No. 72/2005 mengatur bahwa 10% dari dana perimbangan yang diterima daerah kabupaten/kota adalah untuk alokasi dana desa karena desa berada dalam lingkup pemerintahan kabupaten/kota.

Minimnya PAD dan dana perimbangan yang diterima dari pusat terkadang hanya cukup untuk membiayai pengeluaran rutin daerah. Kondisi ini memaksa daerah menempatkan alokasi dana desa pada prioritas terakhir, itu pun jika masih ada sisa. Jelas saja kondisi ini membuat desa-desa di Pulau Jawa melalui Persatuan Rakyat Desa (Parade) Nusantara mengajukan tuntutan alokasi dana desa sebesar 10% dari APBN dan diturunkan langsung dari APBN tanpa perlu singgah di APBD kabupaten/kota. Jika dihitung berdasarkan APBNP 2010, alokasi dana desa yang dituntut berjumlah sekitar Rp 100 triliun.

Bagai gayung bersambut, Partai Golkar yang gagal menggolkan usulan dana aspirasi, memanfaatkan umpan terobosan Parade Nusantara untuk mengusulkan Dana Program Percepatan dan Pemerataan Pembangunan Daerah. Nilainya Rp 1 miliar untuk setiap desa. Berarti diperlukan dana sebesar Rp 72 triliun untuk 72.000 desa yang tersebar di seluruh Indonesia.

Keadilan komulatif, bagi-bagi rata menurut Teori Keadilan Aristoteles, yang diminta tak mudah diterapkan. Pertama, kebijakan itu akan mereduksi otonomi pemerintah kabupaten/kota, selain akan mengacaukan pemerataan melalui DAU. Kedua, tuntutan itu akan membuat Pulau Jawa menerima porsi terbesar karena sepertiga jumlah desa di Indonesia terdapat di Pulau Jawa. Ketiga, Parade Nusantara juga menuntut agar seluruh perangkat desa diangkat menjadi PNS, padahal penyusutan alokasi dana desa selama ini justru terjadi akibat besarnya porsi APBD untuk membiayai belanja pegawai.

Dukungan Partai Golkar bukan saja tak membantu, malah membuat alokasi dana desa Rp 1 miliar tidak ubahnya dana aspirasi yang berganti kemasan. Stereotip bahwa elite-elite politik selalu berusaha mencari dan membuat celah untuk mengakali uang anggaran terlalu melekat di mata publik. Tuntutan dana desa pun makin tidak mudah dijual.

Pembangunan desa tidak boleh ditinggalkan. Tetapi membagi dana yang minim tidaklah mudah. Hasil pembagiannya pun terkadang menjadi tidak bernilai, saking kecilnya. Menjadi lebih sulit karena otonomi daerah di Indonesia dilahirkan ketika negara hampir bangkrut. Sebaiknya daerah dan desa memaknai kondisi serba kekurangan anggaran untuk menjadikannya lebih mandiri seperti hakikat tujuan desentralisasi. Mudah-mudahan DPR dan pemerintah pusat rela menghemat anggaran agar desa yang menghuni pemerintahan terjauh dari pusat dapat ikut menikmati pembagian dana.

Oleh I Nyoman Suri Adnyana

Penulis, mahasiswa Program Doktor Ilmu Manajemen Pemerintahan Universitas Satyagama Jakarta

http://www.balipost.co.id/mediadetail.php?module=detailrubrik&kid=5&id=3919

Dimuat pada: 22 July 2010